"Ovo su sedmi lokalni izbori za predstavnička tijela vlasti koji se odvijaju po razmjernom načelu i peti koji nam omogućuju da neposredno biramo lokalne čelnike", napominje
Predugačka je biografija profesora Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu u trajnom zvanju Ivana Koprića da bi se na ovome mjestu u cijelosti navodila, a riječ je o jednome od najvećih stručnjaka za lokalnu samoupravu i upravo taj sustav uoči lokalnih izbora s njime zumiramo.
Pratite li kampanje za lokalne izbore i, ako pratite, što o sustavu lokalne samouprave i izboru lokalnih čelnika iz nje zaključujete?
– Lokalni izbori se održavaju na kraju poprilično dugačkog razdoblja u kojemu smo imali više izbora i ovime ulazimo u period kada neće biti u kraćem roku novih izbora, osim onih koji su mogući u pojedinim lokalnim sredinama ili ako bude nekih promjena na nacionalnoj razini. Ovo su sedmi lokalni izbori za predstavnička tijela vlasti koji se odvijaju po razmjernom načelu i peti koji nam omogućuju da neposredno biramo lokalne čelnike. Kao opću karakteristiku ovih izbora bismo stoga mogli nazvati institucionalnu stabilnost. Relevantni zakoni koji uređuju ovo područje se nisu mijenjali u osnovi od 2021. godine kada su bile neke izmjene Zakona o lokalnim izborima. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi se mijenjao zadnji puta prije pet godina. Iz te institucionalne stabilnosti može doći u odnosu na prethodne izbore do zasićenja birača, pa i kandidata, bez obzira na to natječu li se na izborima za članove predstavničkih tijela ili kao pojedinačni kandidati za načelnička, odnosno županska mjesta. Uz to ide i usporavanje inovacije na lokalnim izborima. Svaki krug lokalnih izbora je prilika da se pojave nove stranke, novi ljudi, nove prakse i novi načini promidžbe, strateškog postavljanja kandidata u odnosu na protukandidate. Može bit velik raspon tih ponašanja, no čini mi se da imamo ono što je već viđeno, samo su se pojedini akteri promijenili. Tip ponašanja, način na koji osmišljavaju strategije i taktike, način okupljanja i motiviranja birača je isto tako stabilan. U jednu ruku je to i dobro. Navikli smo se na lokalne izbore treće nedjelje u svibnju i dobro je za predvidljivost, da svaki birač bude svjestan toga. S druge strane se pokazuje možda i neka vrst zrelosti biračkog tijela i kandidata. Svi su se naučili pravilima igre i lokalni izbori su postali dio izborne rutine. To je dobro za demokratske standarde. No, je li sadržaj toga na što smo se naučili takav da unapređuje demokratske standarde? Uvijek ima mjesta za poboljšanja, no dosegli smo standarde u predstavljanju nacionalnoj manjina i u sudjelovanju različitih skupina. Najavljuju se oblici sudjelovanja građana koji su za demokraciju barem jednako važni, a pritom ne mislim na lokalne referendume koji su kod nas izrazito neuspješni, nego na različite oblike sudjelovanja građana u oblikovanju lokalnih proračuna i digitalno potpomognute forume. Tako se vrši pritisak na formalne predstavnike i stvaraju se nove ideje koje se puštaju u lokalni politički sustav. Ovo je neka vrsta sporog razvoja lokalnog demokratskog političkog sustava. Idemo prema lokalnim izborima koji su mirni i koji neće dovesti do velikih promjena. Veseli ta stabilnost lokalnih institucija.
S obzirom na tu stabilnost, jesmo li postali ono čemu smo oduvijek težili, da postanemo dosadna zemlja?
– Što se tiče lokalne razine, jesmo. Ima ponekih izjava koje odskaču i pojedinih pokušaja neprimjerenog utjecaja, ali toga ima posvuda u svijetu. Dapače, postoji oživljavanje takvih praksi i oponašanja onoga što se zbiva u Sjedinjenim Državama i Europi. Posvuda se zbivaju upitni procesi, no zapravo i dalje ne znamo njihove krajnje dosege.
Koliko je populizam moguć na lokalnoj razini?
– Moguć je. Svaka je razina privlačna onima koji bi frazama, floskulama, galamom ili dizanjem tenzija nastupali u odnosu na konkurentne, imaginarne protivnike i neprijatelje. To je svugdje moguće, pa i na lokalnoj razini, a pitanje je koliki je doseg toga. Neposrednim izborom načelnika, gradonačelnika i župana smo prizvali sklone nekoj vrsti emocionalnih izjava, a manje spremne na vođenje racionalne lokalne politike. Sama institucija neposrednog izbora je poziv svim oriđinalima, kako bi se izrazili u Dalmaciji, da se kandidiraju i lupetaju bezveze. Neki od njih će možda u tome biti uspješni. Pritom se građani brzo zasite takvog tipa govora i vraćaju se očekivanjima od lokalnih vlasti u pogledu lokalnih usluga, lokalne infrastrukture, kvalitete lokalnih institucija… Takav tip govora, dakle, puno brže prođe no što se može obuzdati na nekoj široj razini.
Što mislite o tome da se ograniči broj mandata nositelja izvršne vlasti s obzirom na njihov položaj u odnosu na predstavničku?
– S obzirom na naše uvjete uvijek sam bio sklon tome da se broj mandata ograniči, no pitanje je na koliko. Nema jasne indikacije što bi bilo bolje. Za zemlje koje nisu sasvim standardizirale demokratske prakse je bolje uvesti neko ograničenje kako bi se onemogućilo da se kandidati koji su već osvojili par puta ili nekoliko puta mandate ponovno pojave. Oni su u ogromnoj prednosti jer su vidljivi i svi ih prepoznaju. Čak i kad nisu učinili bogznašto, svi ih znaju i uz njih se lijepi etiketa župana, odnosno načelnika ili gradonačelnika. Bio uspješan ili ne, može s nekoliko poteza pred kraj mandata pridobiti birače da opet glasaju za njega, a zabrana trećeg ili četvrtog kandidiranja ih u tome sprečava. S druge strane, postoje kandidati koji su doista uspješni i za njih bi ograničenje broja mandata značilo prisilnu eliminaciju, pa bi predstavljalo i štetu za tu lokalnu jedinicu. Zakonodavac se opredijelio za to da ne uvodi takva ograničenja i da se prepusti biračima da podrže kvalitetne, odnosno smijene neuspješne. Mislim da nije rađeno istraživanje na tu temu. Znamo za neke vrlo dugovječne dužnosnike. Nije se istražila povezanost kvalitete javnih službi i javnih usluga s dugovječnošću izvršnih čelnika. Niti ne ovisi sve o njima, nego dosta toga ovisi i o predstavničkom tijelu vlasti. Čak i kad je izvršni čelnik nepromijenjen može se promijeniti odnos snaga u predstavničkom tijelu, što može donijeti novu dinamiku. Nisu stvari crno-bijele.
Odakle uopće taj koncept ograničenja broja mandata?
– Riječ nije samo o ograničenju broja mandata, nego i o eliminaciji mogućnosti da se sudjeluje na više razina političkog odlučivanja, što nazivamo akumulacijom mandata. Govorimo o instrumentima kojima se želi pustiti što veći broj ljudi na aktivne pozicije. Neke zemlje to rado čine, a postoje zemlje koje bismo nazvali demokratskima koji to ne čine i koje puštaju da birači samostalno odlučuju o tome. Ako zakonodavac uvidi da postoji neka vrst zastranjenja, primjerice potkupljivanja birača uoči izbora ili kakve druge koruptivne i netransparentne prakse, može uvesti takva ograničenja, a naš zakonodavac to nije uradio. U Hrvatskom saboru su lokalni izvršni čelnici jedna od najjačih logističkih grupa. Ako bi, dakle, prijedlog zakona ponudio nešto što oni ne žele, što odudara od njihovog sindikalnog interesa, da to tako nazovem, teško da bi moglo proći. Oni su u različitim strankama, no lako se dogovore kada su u pitanju njihovi temeljni interesi.
Mnogi načelnici i gradonačelnici su i saborski zastupnici. Kako gledate na to?
– Ne postoji za sada ograničenje toga. Neke rasprave o tome postoje, ali nisu pretjerano niti žestoke. Možda je više karakteristično za druge zemlje da se ne dozvoljava da takvi sindikalni interesi koji su vezani za poziciju koju si osvojio lokalno utječu na nacionalnu politiku i obrnuto. To je u neku ruku začarani krug. Oni kojih se to tiče trebali bi odlučiti da će s tom praksom prestati. Očito još nismo došli do te faze, a možda ćemo to na neki drugi način prevladati, da se u Hrvatskom saboru odlučuje o nacionalnim pitanjima bez primisli na posebne lokalne interese i da rad u parlamentu ne utječe na politiku u lokalnoj jedinici. To je teško za ostvariti – trebalo bi za to imati prilično jake granice u svojoj savjesti, a to nije jednostavno izgraditi.
Lokalni čelnici često kažu da odlaze u Hrvatski sabor da se bore za interese svoje sredine. Je li to njihova uloga u parlamentu?
– Ne bi trebala biti jer nisu birani po tom načelu. Svi saborski zastupnici zastupaju građane, a ne svoje sredine. Oni bi trebali biti sposobni voditi nacionalne politike.
Jeste li pomislili prateći lokalne izbore koju bi reformu trebalo sprovesti, odnosno jeste li primijetili da negdje škripi?
– Bolje je ne dati mogućnost da se govori o tome jer se želi previše, a pitanje je što je izvedivo. Zalažem se za nekoliko temeljnih promjena u sustavu lokalne samouprave i jedna od loših pretpostavki funkcioniranja sustava se nalazi u teritorijalnoj organizaciji od koje Hrvatska u dugom nizu desetljeća ne želi odustati, pa vjerojatno niti neće. Podjela na općine, gradove i županije se ustalila do te mjere da bi pokušaj promjene izazvao reakcije. Ide se niz dlaku biračima i njihovim lokalnim predstavnicima, a svi racionalni argumenti govore u prilog promjeni i to je strukovno dokumentirano. Sva istraživanja pokazuju da bismo trebali promijeniti teritorijalnu organizaciju radi ozbiljnije decentralizacije, dakle da bismo usluge približili građanima tamo gdje žive. Bez promjene teritorijalne organizacije sva su palijativna rješenja bila ili neuspješna ili čisto formalna, pa da se rezultati proslijede Europskoj uniji, međutim to nije dovelo do ozbiljnih promjena niti u dostupnosti službi niti u njihovoj kvaliteti. Imali smo pomake u decentralizaciji, ali slabe i jadne poput učenika koji prolazi jedva s pozitivnom ocjenom, pa se svi nastavnici trude da nekako prođe razred, što i uspije, ali s ogromnim rupama u znanju, odnosno u ovom slučaju rupama u uspješnosti. Famozna prva velika najavljena decentralizacija koju je pokušala Vlada pod vodstvom Ivice Račana je neslavno propala – samo je nekoliko postotaka jedinica lokalne samouprave prihvatilo decentralizirane funkcije, a i to uz financiranje s državne razine. Od tada se nije mnogo toga promijenilo. Kasnije manje reforme su također bile slabog uspjeha, da bi potom došli neki oblici centralizacije, odnosno prijenosa usluga s općina i gradova na županije ili čak na državnu razinu, a vanjske okolnosti su naprosto takve da sve ozbiljne političke aktere dovode u nepovjerenje spram same ideje decentralizacije. Kako ima vanjskih aktera koji se silno trude oko decentralizacije to potiče na djelovanje, no pribojava se stvarne decentralizacije, pa se pronalaze falš argumenti da je sprovedena. U novije vrijeme imamo cijeli niz kriza kao što su financijska koja je počela prije dvadesetak godina, pa migrantska kriza, kriza sigurnosti, hrane, opskrbe energijom te stalna ekološka kriza i ratovi u Europi, a i promjena geostrateških pozicija ključnih aktera u svijetu stvara neizvjesnost za zemlje kao što je naša, pa i za Europsku uniju. To je vanjsko okruženje postalo silno neizvjesno, dakle. U tom kontekstu su preslabi poticaji da se nešto napravi glede decentralizacije. Ako učiniš cijenu energije ili hrane nižom, ako uspiješ obuzdati inflaciju i osiguraš razvoj u stagnàntnim ekonomskim uvjetima, to se čini puno važnijim od decentralizacije i toga hoće li građani na lokalnoj razini biti zadovoljni, pa se to prepušta mirnijim vremenima. Radi se o vrlo ozbiljnoj greški jer se prvo rješavaju prve stvari, pa onda druge. Često udaramo po onome što donosi vanjska situacija, a da nismo dobro organizirali vlastitu zemlju i tako je učinili otpornijom na te krizne uvjete kojih će uvijek biti.
Uistinu je financijska kriza nastupila prije dvadesetak godina, a djeluje kao da je jučer izbila.
– Govori se o višestrukoj krizi još od kraja 1990-ih s ekološkim, klimatskim promjenama. Unazad tri desetljeća smo svjedoci ogromnim promjenama i ne znam koja je generacija prije nas imala tako brze promjene. Imamo i tehnološke promjene koje nisu nužno negativne, ali su strašno brze i trebali bismo se tome prilagođavati iz dana u dan, a čovjek je sklon nekoj vrsti stabilnosti i želi da svijet bude predvidiv, što je praktički nemoguće postići i to je zastrašujuće, pa tražimo surogate, nekakve dude-varalice, načelnike i gradonačelnike koje znamo pa ćemo ih ponovno izabrati samo zato što ih znamo.
Netko je gradonačelnik, primjerice, u više mandata i po tome zna svaki detalj u proračunu i uopće u poslovanju jedinice lokalne samouprave. Njegovi protukandidati, oni koji ga izazivaju, nemaju ta saznanja jer nisu svakodnevno u tom pogonu. Ispadne potom da je poput direktora tvrtke, odnosno on ispadne stručan za političku dužnost koju obnaša. Je li to zamka?
– Nekakva jest zasigurno. Onaj tko je na poziciji nesumnjivo, silom prilika, dolazi do podataka i kontakata koje njegovi izazivači, opet po prirodi stvari, nemaju. Koristeći to kao neku vrst resursa i predstavljajući to biračima kao neku vrst stručnosti, želi ih prestrašiti poručujući im da konkurencija nema pojma i da ćemo njihovim izborom svi skupa propasti. To je jedan od razloga zašto bi trebalo razmisliti o ograničenju broja mandata. Zemlje koje su to uvodile ovo su uzele kao neku vrst relevantnog argumenta. To što si po prirodi stvari upućeniji ne znači da si postao stručnjak – svakodnevno si u tom poslu i tamo te profesionalni stručnjaci brifiraju te pripremaju ti dokumente. Ti su stručnjaci pravi izvor stabilnosti, a ne oni izabrani na čelne pozicije. Dokazati to biračima je možda malo teži proces.
Ta birokracija je u doba populizma na udaru kao duboka država – kada se to spomene, misli se na birokraciju, koliko sam shvatio.
– Postoje različita tumačenja tog izraza i ne mora se nužno odnositi na birokraciju, nego na parastrukture koje pribavljaju informacije, ako sam pak ja dobro razumio, na način koji nije sasvim usklađen sa standardima pravne države.
U svakom slučaju, nitko nije sasvim razumio što je duboka država. Prije se govorilo o uhljebništvu, no danas se gradovi i općine žale da ne mogu pronaći kadrove. Je li se nešto suštinski promijenilo?
– Dobro ste to primijetili. Jedno vrijeme su sve proglašavali uhljebima, od profesora u srednjoj školi do liječnika. Pandemija je s drugim krizama dovela do promjene imenovanja, pa su tako neke službe postale “kritično važne”. Vatrogasci, medicinske sestre i druge kategorije koje su često bile nisko na ljestvici plaća su proglašene važnima. Pokazalo se da u kritičnim momentima bez njih ne možemo funkcionirati. Zatim se promijenila situacija na tržištu radne snage. U cijeloj je Europi došlo do depopulacije. Između dva popisa stanovništva Hrvatska je ostala bez 413.000 stalnih stanovnika, ako se ne varam, a to je deset posto stanovništva. Zatim se odjednom u roku nekoliko godina pojavilo mnoštvo stranih radnika i čini mi se da ih je sada oko dvjesto tisuća. Postoje i druge vrste doseljavanja. Za sada ih tretiramo kao dobrodošli nadomjestak za sve koji su otišli raditi drugdje za bolju plaću, ali nismo počeli razmišljati ozbiljno o njihovoj integraciji i raditi na tome da ih učinimo stalnim stanovnicima, da im damo prava koja imaju domaći državljani. Ti strani radnici su i dalje izolirani kao da polazimo od pretpostavke da će nam jednoga dana prestati biti korisni – sada ćemo ih iskoristiti, pa ćemo ih se kasnije na neki način riješiti. Danas se poštuju prava zaposlenika više no što se to činilo prije deset ili petnaest godina, no oni koji se zapošljavaju su promijenili mentalitet i nije im bitno imaju li stalni radni odnos te mijenjaju radna mjesta.
